《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》出台解析

　　哪些行为可以被纳入信用记录？上了严重失信主体名单应该受到怎样的惩戒才合适？谁来保障信息主体的合法权益？这些疑问已得到明确解答。近日印发的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，坚持遵循法治轨道，着力构建诚信建设长效机制，进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制。

　　业界专家称，《指导意见》的印发表明社会信用体系建设向规范化、法治化发展迈出重要一步，是社会信用体系建设迈向高质量发展新阶段的重要标志。

　　“权益保护、清单管理”

　　编制全国公共信用信息基础目录

　　“这笔贷款有效满足了企业生产经营流动资金需求，感谢‘信易贷’平台切实想企业所想，解企业所难。”山东省济南市一家物流企业负责人告诉《中国信用》杂志记者，企业因新项目上线急需要周转资金5000万元，在全国“信易贷”平台发布融资需求后，招行济南分行迅速响应对接，最终达成审批授信4500万元项目融资贷款。

　　全国“信易贷”平台将公共信用信息作为金融机构授信的重要参考，大大提高了中小微企业信用贷款的可获得性，已成为化解中小微企业融资难融资贵的重要渠道。数据显示，全国“信易贷”平台已累计发放超2万亿元信用贷款。

　　近年来，随着信用信息在创新社会治理方面的应用，以“信易贷”为代表的一系列“信易+”产品逐渐落地，信用信息的价值愈发凸显。因此，许多地方开始探索将信用作为一种管理手段在更多领域应用，比如“公交霸座”、闯红灯、“常回家看看”等纳入个人信用管理。对此，有媒体评论直言，社会信用覆盖面广泛而复杂，在为管理者提供新“抓手”的同时，也存在巨大挑战。

　　究竟信用信息包括哪些内容？如何归集共享？对此，《指导意见》明确，将行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等（以下统称行政机关）掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。同时，要依法依规编制并定期更新全国公共信用信息基础目录。各地方可依据地方性法规，制定适用于本地方的公共信用信息补充目录。行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。

　　在信用信息共享公开方面，应当根据合法、必要原则确定，并在编制公共信用信息目录时一并明确。完善信息共享机制，推动全国信用信息共享平台与国家企业信用信息公示系统以及相关部门信用信息系统实现互联互通、数据共享，对于可共享数据要明确采集部门，做到“一口采集、充分共享”。

　　记者注意到，《指导意见》还对信息安全做了明确规定。各级公共信用信息系统要按照保护市场主体权益的要求，明确信息查询使用权限和程序，建立完善信息查询使用登记和审查制度。禁止任何单位和个人未经授权、强制授权或一次授权终身收集使用个人信用信息。

　　如今，信用建设已渗透到社会的方方面面，发展和完善社会信用体系，是规范经济秩序、优化营商环境、推动高质量发展的应有之意。“社会有所呼，改革有所应。加强规范管理，保护信用主体权益是推动社会信用建设工作进入高质量发展阶段的关键。”中央党校政法部经济法室主任王伟教授欣慰地说道。

　　“依法依规，审慎适度”

　　确保失信惩戒过惩相当

　　2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话强调，要坚持依法治国和以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入法治建设，完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度，努力形成良好的社会风尚和社会秩序。

　　毫无疑问，失信惩戒这把“利剑”在规范社会秩序、促进经济健康发展过程中发挥了事半功倍的效果。比如，在治理超限超载方面，交通运输部，组织各地按季度积累认定、公示、发布了14个批次共计4609条严重违法超限超载失信当事人名单；在解决执行难方面，截至今年9月，最高法正在发布中的失信被执行人有606万人，限制购买高铁动车票648万人次，有706万人次主动履行了法律义务……

　　与此同时，失信惩戒应用领域不断拓宽，人们对于信用惩戒可能存在泛化的担忧也在滋长。王伟坦陈：“近来，个别地方、个别领域出现信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向，将信用当成了‘大箩筐’，使社会舆论对此反响较大。”

　　针对上述现象，《指导意见》在规范失信行为认定依据，以及严重失信主体名单认定标准和程序等方面多次强调“依法依规”。其中，设定严重失信主体名单必须以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，任何部门（单位）不得擅自增加或扩展。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，不得随意增设惩戒措施或加重惩戒，确保过惩相当。

　　失信主体如何进行信用修复？《指导意见》提出，相关行业主管（监管）部门应当建立有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制。除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。

　　“《指导意见》强调失信惩戒要确保‘过惩相当’，并要求建立和完善有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制，可谓切中肯綮。信用法治建设既要注重实体正义，也要注重程序正义。”湘潭大学信用风险管理学院院长顾敏康教授补充说道，具体而言，就是要依法依规制定公共信用信息基础目录、依法依规认定严重失信主体名单，依法依规开展失信惩戒和信用修复，充分保障信用主体的合法权益。

　　“坚持法治，理顺机制”

　　加快推动信用立法进程

　　《指导意见》提出，着力加强信用法治建设，坚持遵循法治轨道，加快研究推进社会信用方面法律法规的立法进程，理顺失信惩戒与行政管理措施的关系，夯实法治基础。

　　记者梳理发现，无论是国家层面还是地方实践近几年都在加快推进社会信用立法进程。今年8月，国家发改委财政金融和信用建设司会同国家公共信用信息中心组建了社会信用立法工作小组。截至目前，社会信用立法工作小组已联合有关法学专家、行业协会、地方信用工作有关负责人召开多次会议，从信用立法中涉及的相关基本概念原则、信用信息管理、信用奖惩机制、信用环境建设、信用主体权益保护和信用修复等方面开展了深入研究。

　　事实上，《指导意见》提出的“公共信用信息归集目录清单”“失信惩戒措施清单”等举措已在部分地方经过充分论证与实践。7月1日，《南京市社会信用条例》正式实施，明确构建公共信用信息归集目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单等三项制度。南京市人大法制委主任委员姚正陆表示，“三项清单制度构建起符合法治和信用逻辑的规则体系，对政府权力形成有力监督和制约，有助于防止信用泛化，并从制度落地的角度确立操作规范，凸显对社会的指引。”

　　不只是《南京市社会信用条例》，2月1日起实施的《辽宁省公共信用信息管理条例》、5月1日起实施的《河南社会信用条例》等多地信用立法都已要求编制信用激励和惩戒措施清单，明确守信联合激励和失信联合惩戒的依据、措施等事项。

　　“《指导意见》的制定不仅是总结推广各地区各部门社会信用体系建设经验做法的重要举措，更是进一步汇集众智、增强合力、凝聚共识的集中体现。”江苏省发改委信用建设处处长程友华认为，“《指导意见》紧密结合当前社会信用体系建设中的重点、难点、热点问题，规范了公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复等工作，明确了依据、范围、标准、程序等。同时，在明确相关工作全国‘一盘棋’推进的基础上，对各地各部门依据地方性法规开展探索创新留有空间。”

　　当前，各地区各部门按照党中央、国务院决策部署，扎实推进社会信用体系建设，特别是在信用信息记录、失信惩戒和信用修复等方面已初步形成了较为完整有效的机制。据不完全统计，至少已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款。地方层面，上海、天津、河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、陕西等9个地方已出台省级层面信用地方性法规，已出台或正研究出台信用地方性法规的省区市占80%以上。

　　值得注意的是，目前中央已有多份文件要求加快信用立法，比如中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出，“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”；《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》)明确，“推动制定社会信用体系建设相关法律，加快研究出台公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法等法规”；《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》要求，“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，建立完善失信惩戒制度。”

　　“社会信用建设是国家治理法治化的重要环节，实现社会信用的法治化是社会信用制度化的基础和关键。”王伟表示，从长远来看，强化社会信用建设必须依靠法律手段，即从政策化向法治化变革。社会信用建设也亟需从政策化向法治化演进。通过制定社会信用法，将良好的信用政策转变为更具权威性的信用法律，是实现社会信用建设从以政策为核心的制度化，向以立法为基础的法治化迈进的必然路径。

　　记者从国家发改委财政金融和信用建设司了解到，为有效构建诚信建设长效机制，《指导意见》与正在研究起草的社会信用体系相关法律草案稿进行了充分衔接，在方向、原则、思路等方面力求保持一致，为将来通过立法从根本上解决相关问题奠定基础。

立良法促善治。谈及如何确保《指导意见》的措施有效落地时，首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任石新中教授表示，《指导意见》的相关措施通过一段时期的实践后，下一步应在立法上予以体现和固化，以推动诚信建设制度化、规范化、长效化，提高全社会的诚信意识和信用水平，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。